Исследования:

Государственные корпорации и государственные компании
Андрей Саркисов

Термин «государственная корпорация» обычно отражает понятие «корпорация, которой владеет государство». Англоязычные аналоги этого термина – «government-owned corporation», «state-owned enterprise», «federal government chartered corporation» и «federal government acquired corporation» (США), «government business enterprise» (Австралия), «crown corporation» (Канада) – обычно обозначают предприятие, находящееся в государственной собственности (либо учрежденное государством, либо перешедшее в его собственность), причем, как правило, подразумевается «корпорация», то есть акционерное общество, 100% акций (или контрольный пакет акций) которого принадлежат государству. Если государство владеет предприятием через холдинговую структуру, используют термин «government-linked company».

В международных документах упоминается, при необходимости, фраза «частные и государственные корпорации, в том числе транснациональные корпорации», как, например, в Декларации ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях, утвержденной резолюцией 51/191 Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1996г.¹

Особый правовой статус приобретают организации, осуществляющие в процессе децентрализации государственного управления государственные функции и именуемые иногда «полунеправительственными организациями»² (quango), или «quasi-governmental corporation (agency)». Эти организации, будучи формально независимыми от государственных институтов власти, наделяются, в соответствии с законодательными актами, правом выполнять некоторые управленческие функции (например, в Великобритании).

Сочетание правового статуса самостоятельного субъекта гражданского оборота, в том числе и международного коммерческого оборота, и органа, выполняющего некоторые государственные функции, привело к появлению организационно-правовой формы российской государственной корпорации.

Практика использования термина «государственная корпорация» в названиях российских государственных унитарных предприятий (например, ФГУП «Государственная корпорация по организации воздушного движения (ОрВД) в Российской Федерации», «подведомственная организация» Федеральной аэронавигационной службы³) объясняется не только акцентом на статус имущества, передаваемого этим организациям, но и особыми финансовыми отношениями их с государством (так, приказ Министерства транспорта РФ от 28 июля 2009г. № 124⁴ утвердил Правила предоставления субсидий из федерального бюджета упомянутому ФГУП в 2009г. для «возмещения затрат, связанных с функционированием Координационного центра системы сбора информации о воздушной обстановке Российской Федерации и взаимодействия с координационным центром НАТО»).

Государственная корпорация по ныне действующему российскому законодательству – одна из организационно-правовых форм некоммерческой организации. Она появилась в результате поправки в Федеральный закон от 12 января 1996г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»⁵, введенной в 1999 году Федеральным законом от 8 июля 1999г. № 140-ФЗ⁶. Поправка была решением ad hoc⁷, принятым с целью придания особого статуса созданному тогда Агентству по реструктуризации кредитных организаций в соответствии с Федеральным законом от 8 июля 1999г. № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций»⁸ (который утратил силу в 2004г. по Федеральному закону от 28 июля 2004г. № 87-ФЗ⁹) и ставшему первой государственной корпорацией в Российской Федерации.

Организационно-правовая форма государственной корпорации не упоминается в п.3 ст.50 Ч.1 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994г. № 51-ФЗ¹⁰, по которому юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться как в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, так и в других формах, предусмотренных законом. Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы.

Естественно, эта новая форма стала объектом внимания исследователей юридической науки¹¹. Различные аспекты их создания и деятельности нашли отражение в научных статьях, посвященных этой тематике¹².

Итак, в соответствии с п.7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.

Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.

Государственная корпорация не может отвечать по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация соответственно не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если не предусмотрено иное законом, предусматривающим создание государственной корпорации.

В случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов (п.1).

Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации и может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации (п.2). Для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных ст.52 ГК РФ.

В законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации (п.3).

На основании этой статьи выделяются следующие принципиально важные особенности правового статуса государственной корпорации.

Во-первых, ввиду расплывчатости формулировки целей создания государственных корпораций не существует принципиальных юридических ограничений на функции государственных корпораций, кроме ограничений, подразумеваемых Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Например, государственная корпорация не может выступать в качестве органа исполнительной власти (это противоречило бы статье 110 Конституции РФ о том, что исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ), но может принимать на себя частные функции в сфере регулирования надзора и контроля.

Во-вторых, имущество и денежные средства, переданные государством как учредителем государственной корпорации, перестают быть объектом государственной собственности. То есть, государство не имеет ни вещного права на имущество государственной корпорации (в отличие от унитарного предприятия), ни обязательственных прав в отношении этой государственной корпорации (в отличие от акционерного общества с участием государства в его капитале или некоммерческого партнерства).

В-третьих, отсутствуют общие механизмы влияния учредителя на деятельность государственной корпорации. В отношении каждой их них эти вопросы регулируются отдельным законом. Иными словами, нормативное регулирование государственных корпораций подменяется индивидуально-правовым. Минимальные же требования в отношении контроля учредителя за выполнением государственной корпорацией возложенных на нее функций установлены на низком уровне – требование ежегодной публикации отчетов об использовании своего имущества имеет силу в соответствии с законом, предусматривающим создание конкретной государственной корпорации, и такой закон может свести контроль до минимума, что может повлечь за собой различные злоупотребления¹³. Впрочем, априори возможность злоупотреблений, естественно, не может наличествовать в целеполагании при создании этих новых форм некоммерческих организаций.

В 2003г. в России началась административная реформа, важной составляющей которой является повышение самостоятельности бюджетных учреждений, что подразумевает уменьшение контроля за статьями расходов в рамках бюджетной классификации, отказ от Единой тарифной сетки при регулировании оплаты труда и возможность переноса неизрасходованных денежных остатков на последующие отчетные периоды. Указ Президента РФ от 23 июля 2003г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»¹⁴ в качестве одного из приоритетных направлений реформы определил «организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам» (п.1). При создании государственных корпораций, которым делегируются функции государственных органов, принцип организационного разделения функций частично соблюдается, так как на эти новые структуры возлагаются в основном функции управления имуществом, передаваемым от государства.

В 2003г. появилась вторая государственная корпорация – Агентство по страхованию вкладов, в соответствии со ст.14 Федерального закона от 23 декабря 2003г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»¹⁵. Ситуация продолжила свое развитие в сторону выполнения функций государственного регулирования, надзора и контроля негосударственной организацией, в значительной части финансируемой за счет своей коммерческой деятельности.

В 2006г. в российское правовое поле вошла новая организационно-правовая форма – автономное учреждение в соответствии с Федеральным законом от 3 ноября 2006г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»¹⁶

И государственная корпорация, и автономное учреждение являются некоммерческими организациями. В частности, они обязаны использовать прибыль от своей деятельности на цели, ради которых они были учреждены. Обе формы обладают достаточной самостоятельностью для решения задач повышения эффективности оказания услуг физическим и юридическим лицам. Принципиальное различие между ними состоит в том, что имущество, которым распоряжается автономное учреждение, закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственником имущества автономного учреждения является Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование. Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, за исключением передачи денежных средств и имущества другим юридическим лицам в качестве учредителя. Особому контролю со стороны учредителя подвергаются крупные сделки автономного учреждения. Учредитель устанавливает автономному учреждению задания в соответствии с уставной целью деятельности и обеспечивает их бюджетное финансирование, что создает возможности контроля за результатами его деятельности и стимулирования к выполнению возложенных на него функций. В законах же о создании государственных корпораций последним могут предоставляться широкие возможности для передачи их имущества и денежных средств другим юридическим лицам в качестве учредителя. Контроль за крупными сделками законами не предусмотрен; в отдельных случаях возможно утверждение Правительством РФ долгосрочных программ, в которых детализируется роль государственных корпораций.

Так или иначе, форма государственной корпорации показалась более привлекательной российскому законодателю. В 2007г. появляются сразу шесть государственных корпораций:

 государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (Федеральный закон от 17 мая 2007г. № 82-ФЗ «О Банке развития»¹⁷);

государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий («Роснанотех») (Федеральный закон от 19 июля 2007г. № 139-ФЗ¹⁸);

государственная корпорация «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (Федеральный закон от 21 июля 2007г. № 185-ФЗ¹⁹), срок деятельности которой определен до 1 января 2012г.;

государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта («Олимпстрой») (Федеральный закон от 30 октября 2007г. № 238-ФЗ²⁰);

государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции («Ростехнологии») (Федеральный закон от 23 ноября 2007г. № 270-ФЗ²¹);

государственная корпорация по атомной энергии («Росатом») (Федеральный закон от 1 декабря 2007г. № 317-ФЗ²²).

В 2009г. возникла еще одна форма некоммерческой организации, введенная Федеральным законом от 17 июля 2009г. № 145-ФЗ²³. Эта новая форма – государственная компания. В соответствии с п.7.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» государственной компанией признается некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления.

Федеральным законом, предусматривающим создание государственной компании, должны быть определены цели ее создания, а также виды имущества, в отношении которых государственная компания может осуществлять доверительное управление (п.2).

Имущество, переданное государственной компании Российской Федерацией в качестве имущественных взносов, имущество, созданное или приобретенное государственной компанией в результате собственной деятельности государственной компании, за исключением имущества, созданного за счет доходов, полученных от осуществления деятельности по доверительному управлению, является собственностью государственной компании, если иное не установлено федеральным законом (п.3).

Государственная компания не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по ее обязательствам, если федеральным законом не предусмотрено иное (п.4).

Государственная компания использует имущество для тех целей, которые определены федеральным законом, предусматривающим создание государственной компании. Государственная компания может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствует таким целям. Государственная компания обязана публиковать отчеты о своей деятельности в порядке, установленном федеральным законом, предусматривающим создание государственной компании (п.5).

В федеральном законе, предусматривающем создание государственной компании, должны определяться наименование государственной компании, цели ее деятельности, порядок управления ее деятельностью, порядок государственного финансирования государственной компании, порядок ее реорганизации и ликвидации, порядок использования имущества государственной компании в случае ее ликвидации (п.6).

Таким образом, государственная компания не слишком отличается от государственной корпорации. «Управленческие функции» государственной корпорации для государственной компании не предусмотрены, зато акцент сделан на оказании «государственных услуг» и доверительном управлении государственным имуществом. Обе создаются Российской Федерацией на основе имущественных взносов и на основании федеральных законов.

Имущество, как переданное им, так и созданное либо приобретенное ими, является собственностью государственной корпорации (компании), за исключением доходов от доверительного управления. Для государственной компании предусмотрено «государственное финансирование», а вот порядок формирования органов управления может не быть прописан в федеральном законе, а устанавливаться в ее учредительных документах.

Принципиальная схожесть обеих форм подтверждается, в частности, поправкой в  Федеральный закон от 26 июля 2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»²⁴, внесенной Федеральным законом от 17 июля 2009г. № 173-ФЗ²⁵ о том, что заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество… государственным и муниципальным учреждениям, государственным корпорациям, государственным компаниям (ст.17.1).

В 2009г. была создана одна государственная компания – «Российские автомобильные дороги», но этот список, очевидно, будет пополняться.

Вообще, восприятие российским законодателем государственных (в понятийном смысле) организаций можно проиллюстрировать на примере ст.2 Федерального закона от 23 ноября 2009г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности»²⁶, в которой к «организациям с участием государства» отнесены юридические лица, в уставных капиталах которых доля (вклад) Российской Федерации или субъекта Российской Федерации составляет более чем пятьдесят процентов и (или) в отношении которых Российская Федерация, субъект Российской Федерации имеют право прямо или косвенно распоряжаться более чем пятьюдесятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц, государственные унитарные предприятия, государственные учреждения, государственные компании, государственные корпорации, а также юридические лица, имущество которых либо более чем пятьдесят процентов акций или долей в уставном капитале которых принадлежат государственным корпорациям.

По Указу Президента РФ от 18 мая 2009г. № 560²⁷, граждане, которые претендуют на замещение руководящих должностей, или лица, замещающие руководящие должности в государственных корпорациях, предоставляют сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера в обязательном порядке на себя, своего супруга и несовершеннолетних детей, точно так же, как и граждане, претендующие на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральные государственные служащие. Вполне вероятно, что соответствующие поправки будут внесены и по отношению к руководству государственных компаний.

Важно отметить, на наш взгляд, особую составляющую правового статуса государственных корпораций и компаний. Франклин Делано Рузвельт, 32-й президент США, инициатор создания государственных компаний в США, утверждал, что, как общее правило, развитие экономики есть функция частной инициативы и частного капитала, но из этого правила бывают жизненно важные исключения, требующие государственного вмешательства; именно для этого могут понадобиться государственные компании, «облеченные властью правительства, но гибкие и инициативные, как частные предприятия»²⁸.

Цель делегирования определенных властных полномочий таким субъектам просматривается довольно ясно и в российском законодательстве. Так, согласно ст.10 Федерального закона от 18 июля 1999г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле»²⁹, государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», например, наряду с федеральными органами исполнительной власти обеспечивает исполнение указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства РФ и международных обязательств Российской Федерации в области экспортного контроля. Скорее всего, схожие функции будут возлагаться и на другие государственные корпорации в их «зоне ответственности».

Таким образом, в правовой оборот вошли формы некоммерческой организации, которые можно именовать государственно-частными: в плане целеполагания и функционального назначения  государственные корпорации и компании исполняют роль государственных органов, в связи с чем наделяются некоторыми властными полномочиями; в плане хозяйственной деятельности они выступают в роли частных организаций. Можно при этом говорить об исключительном статусе государственной корпорации (либо государственной компании) в сфере как публично-правовых, так и частно-правовых отношений. О такой исключительности упоминается и в проекте концепции развития законодательства России о юридических лицах, который представил Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства³⁰

Использование исключительного статуса такого рода целесообразно в тех случаях, когда речь идет об уникальном юридическом лице, которое не укладывается в какую-либо классификацию юридических лиц, например о Центральном банке. Авторы проекта считают, что следует преобразовать государственные корпорации в организации тех форм, которыми они, по сути, и являются, как то: в органы публичной власти («Росатом» и «Олимпстрой»), фонд (Фонд содействия развитию ЖКХ), и хозяйственные общества со 100-процентным государственным участием («Роснанотех», «Ростехнологии», Внешэкономбанк и Агентство по страхованию вкладов).

Президент Российской Федерации Д.А.Медведев, судя по всему, с этим согласен. В своем Послании Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009г. он сказал: «Я считаю эту форму в современных условиях в целом бесперспективной. Корпорации, которые имеют определенные законом временные рамки работы, должны по завершении их деятельности быть ликвидированы, а те, которые работают в коммерческой, в конкурентной среде, должны быть со временем преобразованы в акционерные общества, контролируемые государством. В дальнейшем они или сохранятся в государственном секторе, там, где нам это необходимо, или будут реализованы частным инвесторам»³¹.

Такая позиция действительно представляется наиболее разумной в условиях современной российской действительности – наша страна пока не готова к использованию форм типа «quango». Id facere laus est, quod decet, non quod licet³².